非“四大類”鑒定活動規(guī)則制度構(gòu)建研究

——從制度演進、實踐困境到治理路徑的全面分析

【摘要】本文系統(tǒng)梳理我國非“四大類”鑒定制度的演進脈絡(luò)，揭示“雙嚴十二條”政策實施后的監(jiān)管困境，提出構(gòu)建分類監(jiān)管體系的治理路徑。通過分析法律沖突、行業(yè)失序、司法需求矛盾等現(xiàn)實問題，建議采取備案管理、標準建設(shè)、跨部門協(xié)作等漸進式改革策略，最終實現(xiàn)司法鑒定治理現(xiàn)代化。

非“四大類”鑒定是指依據(jù)《關(guān)于嚴格準入 嚴格監(jiān)管 提高司法鑒定質(zhì)量和公信力的意見》（簡稱“雙嚴十二條”）的規(guī)定，未被納入司法行政部門統(tǒng)一登記管理的鑒定類別，與法醫(yī)類、物證類、聲像資料類、環(huán)境損害類（即“四大類”）共同構(gòu)成目前司法鑒定體系。其核心特征在于行政管理模式差異，即“非四大類”鑒定機構(gòu)無需司法行政部門統(tǒng)一登記，而是依據(jù)行業(yè)資質(zhì)接受辦案機關(guān)委托具有法律屬性、科學(xué)屬性。非“四大類”鑒定涵蓋廣泛的行業(yè)領(lǐng)域，主要類別包括（但不限于）：建設(shè)工程類鑒定：產(chǎn)品質(zhì)量鑒定、經(jīng)濟類鑒定、知識產(chǎn)權(quán)鑒定、 其他類別（機動車技術(shù)鑒定與評估、保險公估、海損評估）。非“四大類”鑒定的合法性基礎(chǔ)包括《物權(quán)法》《民事訴訟法》《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》等。在規(guī)制模式上，其采用“行政—司法—行業(yè)”三維體系，既需符合行業(yè)標準，滿足司法審查要求，服務(wù)司法訴訟和社會的需求。

（一）“雙嚴十二條”的出臺背景與核心內(nèi)容

2016年司法部統(tǒng)計顯示，全國司法鑒定投訴案件中，涉及非“四大類”鑒定的占比高達63%，嚴重的影響了司法鑒定整體行業(yè)的發(fā)展。2017年司法部發(fā)布的 “雙嚴十二條”，標志著我國司法鑒定行業(yè)監(jiān)管的全面收緊。其核心目標在于清理長期存在的“多頭鑒定”“重復(fù)鑒定”亂象，重點整治鑒定機構(gòu)超范圍執(zhí)業(yè)、掛靠資質(zhì)、虛假鑒定等問題，其中第四條明確規(guī)定：“今后僅對法醫(yī)類、物證類、聲像資料、環(huán)境損害司法鑒定（即“四大類”）實施登記管理，其他類別一律不得準入登記�！�新政策的出臺直接宣告了非“四大類”鑒定機構(gòu)司法登記的終結(jié)，同時因多種原因未及時配套建立“四大類外”鑒定的管理制度及相關(guān)的銜接措，導(dǎo)致“一刀切”后出現(xiàn)管理混亂規(guī)則空白現(xiàn)象。 

（二）清理整頓的階段性成果與爭議

截至2023年，據(jù)司法部有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國范圍內(nèi)累計注銷或變更非“四大類”鑒定機構(gòu)執(zhí)業(yè)登記超過1200家，收回許可證2300余份。然而，政策執(zhí)行過程中的各種矛盾也伴隨著暴露出來，如以下：

1．司法需求與行政管控的沖突：司法機關(guān)在訴訟審理過程中的建設(shè)工程類鑒定：產(chǎn)品質(zhì)量鑒定、經(jīng)濟類鑒定、知識產(chǎn)權(quán)鑒定、 其他類別等案件仍需依賴專業(yè)機構(gòu)出具鑒定意見，但司法行政機關(guān)已不再認可其資質(zhì)。

2．地方實踐與中央政策的張力：部分省市區(qū)曾通過地方立法將司建筑工程、產(chǎn)品質(zhì)量、知識產(chǎn)權(quán)、鑒定納入登記范圍，清理后導(dǎo)致法律銜接斷層。

3．登記管理嚴格受限：司法行政機關(guān)僅對“四大類”鑒定機構(gòu)和人員實行準入登記制度，明確要求對非“四大類”鑒定業(yè)務(wù)一律不予準入登記，已登記的需依法注銷或變更。

4．行業(yè)監(jiān)管缺位：建筑工程、產(chǎn)品質(zhì)量、知識產(chǎn)權(quán)鑒定等非“四大類”業(yè)務(wù)脫離司法行政監(jiān)管后，鑒定意見質(zhì)量參差不齊，混亂現(xiàn)象明顯加劇。

5．法律依據(jù)不統(tǒng)一：實踐中，部分地方曾將非“四大類”鑒定納入登記管理，導(dǎo)致律師和公眾對資質(zhì)要求產(chǎn)生錯誤認知，清理后出現(xiàn)法律銜接漏洞。

6．執(zhí)業(yè)標準模糊：非“四大類”鑒定缺乏統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)分類和技術(shù)標準，已有的也廢除，部分鑒定領(lǐng)域（如知識產(chǎn)權(quán)）存在資質(zhì)審查混亂、操作指引不明確的問題。

1．三大合法性困境：（1）《民事訴訟法》第79條與《司法鑒定程序通則》的規(guī)范沖突；（2）司法機關(guān)采信標準與行政管理脫節(jié)；（3）行業(yè)資質(zhì)認證體系與司法證據(jù)要求不兼容，并且非“四大類”鑒定缺乏上位法支持，司法行政機關(guān)既無權(quán)登記管理，又難以實施有效監(jiān)督，形成監(jiān)管真空

2．行業(yè)發(fā)展失序：2022年行業(yè)調(diào)查顯示：（1）如知識產(chǎn)權(quán)鑒定領(lǐng)域存在23種不同資質(zhì)認證體系；（2）多數(shù)建設(shè)工程鑒定機構(gòu)未有鑒定維修方案設(shè)計資質(zhì)；（3）會計和審計類報告被濫用為"準司法證據(jù)"的比率達34%，部分新興領(lǐng)域尚未建立行業(yè)自律組織或技術(shù)規(guī)范體系，導(dǎo)致市場無序競爭和執(zhí)業(yè)風(fēng)險。

3．司法實踐矛盾：最高人民法院數(shù)據(jù)顯示：2022年涉及非“四大類”鑒定的證據(jù)排除率較2018年上升12個百分點，主要爭議集中于資質(zhì)合法性（61%）、技術(shù)標準缺失（29%）、利益關(guān)聯(lián)（10%）三大領(lǐng)域，但司法機關(guān)仍依賴非“四大類”鑒定意見，但鑒定機構(gòu)和人員的資質(zhì)合法性爭議頻發(fā)，影響證據(jù)效力。

4．規(guī)范標準的沖突：《民事訴訟法》第79條賦予當(dāng)事人自主選擇鑒定機構(gòu)權(quán)利，但“雙嚴十二條”將非“四大類”鑒定排除于司法行政部門監(jiān)管體系之外，導(dǎo)致司法機關(guān)采信標準與行政管理脫節(jié)。

5．資質(zhì)認證矛盾：目前知識產(chǎn)權(quán)鑒定領(lǐng)域存在23種行業(yè)資質(zhì)認證體系，其中僅5種通過CNAS認證，與《司法鑒定程序通則》要求的技術(shù)標準兼容性不足。

6．證據(jù)排除率攀升：2022年非“四大類”鑒定意見排除率達37%，較2017年上升21個百分點，爭議焦點集中于資質(zhì)合法性（61%）與標準缺失（29%）。

7．訴訟成本倍增：建設(shè)工程案件平均鑒定周期延長至90天，費用較政策實施前增長43%，超出《訴訟費用交納辦法》限定標準。

“雙嚴十二條”的實質(zhì)是司法鑒定權(quán)的收束。通過將監(jiān)管權(quán)限嚴格限定于“四大類”，國家試圖解決鑒定市場長期存在的“泛司法化”問題，但司法鑒定分類的歷史演進與非“四大類”鑒定的現(xiàn)實圖景是無法分割的。

（一）2000年以來的分類發(fā)展脈絡(luò)

1．2000年改革：國務(wù)院《司法鑒定機構(gòu)登記管理辦法》首次明確司法鑒定需經(jīng)行政許可，但未限定具體類別，各地登記范圍寬泛（涵蓋建筑工程、產(chǎn)品質(zhì)量、知識產(chǎn)權(quán)、會計、價格評估等）。

2．2005年全國人大《決定》：提出“四大類”框架雛形，但允許地方根據(jù)實際需要擴展類別，形成“中央+地方”雙軌制管理。

3．2017年政策收緊：“雙嚴十二條”徹底取消地方擴展權(quán)限，確立“四大類”為唯一法定類別。

（二）非“四大類”鑒定的主要類型與行業(yè)現(xiàn)狀

（三）實踐中的認知誤區(qū)與矯正

誤區(qū)1：“司法鑒定=四大類登記機構(gòu)出具的報告”。

矯正：登記管理是行政監(jiān)管手段，非證據(jù)合法性前提。

誤區(qū)2：非“四大類”機構(gòu)出具的結(jié)論僅能作為參考意見。

矯正：依據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第36條，經(jīng)質(zhì)證程序后，合法委托的鑒定意見具有證據(jù)效力。

（四）規(guī)范表述的立法建議

在《司法鑒定程序通則》中增設(shè)條款：“司法機關(guān)依法委托的專業(yè)機構(gòu)出具的鑒定意見，無論是否屬于登記管理范圍，均應(yīng)按照司法鑒定證據(jù)規(guī)則審查采納”。

（一）分階段推進的框架目標

（二）關(guān)鍵制度設(shè)計

1．動態(tài)目錄管理：司法部聯(lián)合最高法、最高檢發(fā)布《司法鑒定需求目錄》，定期評估社會需求，將成熟領(lǐng)域（如建筑工程、產(chǎn)品質(zhì)量、知識產(chǎn)權(quán)鑒定等）逐步納入監(jiān)管。

2．跨部門協(xié)作機制：司法行政部門與市場監(jiān)管總局、住建部、財政部等，協(xié)同對建筑工程、產(chǎn)品質(zhì)量、知識產(chǎn)權(quán)、會計審計、知識產(chǎn)權(quán)實施“司法鑒定業(yè)務(wù)專項備案”。

3．推行專家輔助人制度：在復(fù)雜技術(shù)領(lǐng)域建立多人規(guī)模的專家?guī)欤�完善技術(shù)事實查明機制。

4．完善執(zhí)業(yè)責(zé)任體系：強制推行不低于500萬元的責(zé)任保險制度，建立行業(yè)風(fēng)險補償基金。

1．規(guī)范技術(shù)標準先行：由各類行業(yè)協(xié)會牽頭制定建筑工程、產(chǎn)品質(zhì)量、知識產(chǎn)權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、新材料、新能源、人工智能等領(lǐng)域的技術(shù)操作指引。

2．鑒定類別的擴充過渡：設(shè)立“鑒定協(xié)作機構(gòu)”認證，允許符合標準的社會機構(gòu)經(jīng)司法行政部門備案后承接委托，先行通過決定《決定》將部分非“四大類””領(lǐng)域納入法定登記范圍，明確非“四大類”鑒定的法律地位及監(jiān)管主體。

3．備案條件與備案效力：機構(gòu)需具備CMA/CNAS認證、3年以上行業(yè)經(jīng)驗、無重大違規(guī)記錄，備案機構(gòu)出具的鑒定意見可標注“經(jīng)司法行政部門備案”，增強證據(jù)可信度。同時建立“紅黃牌”機制，對投訴率超5%的機構(gòu)暫停備案資格。

4．技術(shù)標準制定：參考《法庭科學(xué)DNA數(shù)據(jù)庫建設(shè)規(guī)范》（GB/T 37234-2018），制定建筑工程、產(chǎn)品質(zhì)量、知識產(chǎn)權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的國家標準；鼓勵行業(yè)協(xié)會制定技術(shù)規(guī)范和倫理準則，推動建筑工程、產(chǎn)品質(zhì)量、知識產(chǎn)權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的自律管理體系建設(shè)。

5．道德倫理守則：明確利益沖突回避、保密義務(wù)、出庭質(zhì)證等剛性要求。實施強化跨部門協(xié)作，司法行政部門可聯(lián)合市場監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會，對非“四大類”鑒定機構(gòu)實施備案制，并建立動態(tài)評估機制。

非“四大類”鑒定的規(guī)范絕非簡單取締或全盤接收，而是需要在“訴訟需求、行業(yè)規(guī)律與監(jiān)管效能”之間尋求最大平衡。唯有通過立法完善、行業(yè)自律與跨部門協(xié)同，構(gòu)建分類監(jiān)管與質(zhì)量保障并行的治理體系，以適應(yīng)社會高速發(fā)展的司法實踐需求并維護鑒定公信力，最終才能構(gòu)建兼具包容性與權(quán)威性的司法鑒定生態(tài)體系，服務(wù)于公平正義的法治目標。